3月19日召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議敲定，石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制市場(chǎng)化改革，組建國(guó)資控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司。全面深化油氣體制改革終于進(jìn)入總攻時(shí)刻。

2017年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，確定了“改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提升集約輸送和公平服務(wù)能力。分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開(kāi)。完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放”的改革任務(wù)。

經(jīng)過(guò)近兩年的不斷努力，國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)權(quán)衡利弊，最終制訂了實(shí)施這一改革的具體方案，抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“獨(dú)立中間，盤(pán)活兩頭”，將中石油、中石化和中海油管網(wǎng)資產(chǎn)剝離，并由國(guó)家注入資金，組建國(guó)資控股、投資主體多元化，獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司。

為何要組建國(guó)家油氣管網(wǎng)公司

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放40年，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)走到了世界的前列，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。無(wú)論是高鐵、高速公路，還是機(jī)場(chǎng)、碼頭；無(wú)論是水利工程、輸水工程，還是高壓電網(wǎng)、通信網(wǎng)絡(luò)，全部處于世界領(lǐng)先水平。城市天然氣配氣管網(wǎng)建設(shè)也居前。唯獨(dú)油氣長(zhǎng)輸管道，特別是天然氣干線管道建設(shè)，存在典型的“不平衡不充分”問(wèn)題。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，組建國(guó)家油氣管網(wǎng)公司已不能再拖。

第一，管道建設(shè)不足帶來(lái)輸氣能力不足等矛盾。據(jù)媒體測(cè)算，2016年，美國(guó)原油管道8.4萬(wàn)公里，俄羅斯7萬(wàn)公里，加拿大3.6萬(wàn)公里，中國(guó)1.9萬(wàn)公里，利比亞1萬(wàn)公里；美國(guó)成品油管道10萬(wàn)公里，俄羅斯2萬(wàn)公里，中國(guó)2萬(wàn)公里，印度1.7萬(wàn)公里，加拿大1.5萬(wàn)公里；美國(guó)天然氣干線管道42萬(wàn)公里，俄羅斯19萬(wàn)公里，加拿大6萬(wàn)公里，中國(guó)4.8萬(wàn)公里，烏克蘭4萬(wàn)公里。截至2017年底，我國(guó)建成運(yùn)行的長(zhǎng)輸天然氣管線總里程7.4萬(wàn)公里，但國(guó)土干線管道密度只有7.3米/平方公里，僅達(dá)到美國(guó)的1/8、法國(guó)的1/9、德國(guó)的1/10。美國(guó)頁(yè)巖氣的快速發(fā)展，就是得益于全美密布的天然氣管網(wǎng)。可見(jiàn)，中國(guó)的差距還是比較明顯的。

管道建設(shè)不足，一方面使下游供氣配套難以滿足能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、治理環(huán)境污染和人民提高生活質(zhì)量的要求；另一方面使上游油氣開(kāi)發(fā)利用受制，尤其各種非常規(guī)天然氣，例如，煤層氣、煤制氣、高爐焦?fàn)t氣甲烷化等產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源利用都受到制約。

按照《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2020年我國(guó)天然氣消費(fèi)占一次能源消費(fèi)的10%，綜合保供能力應(yīng)達(dá)到3600億～4167億立方米。自2016年以來(lái)，全國(guó)管網(wǎng)投資持續(xù)下降，2017年和2018年天然氣銷量實(shí)現(xiàn)較快發(fā)展，完全依托于前些年的投入。2018年全國(guó)天然氣消費(fèi)2803億立方米，今明兩年，每年都要至少增加400億立方米，而新增的天然氣必須有管道輸送才能落實(shí)。

第二，輸氣管道的利用效率有待提升。三大公司建設(shè)的管道主要服務(wù)于自身企業(yè)需求，常常不能長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，也不能兼顧別的企業(yè)利益，三方基本難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，浪費(fèi)了大量管道路由資源，降低了輸氣管網(wǎng)、LNG接受站等設(shè)施的使用效率，造成重復(fù)建設(shè)和發(fā)展空間不足等問(wèn)題，資源配置無(wú)法優(yōu)化。

例如，“川氣出川”工程也稱“川氣東送”，中石化投資626.76億元，工程西起四川達(dá)州普光氣田，跨越四川、重慶、湖北、江西、安徽、江蘇、浙江、上海6省2市，管道總長(zhǎng)2170公里，年輸送天然氣120億立方米。中石化當(dāng)初只考慮了普光氣田8916億立方米資源量的外送，沒(méi)想到在重慶涪陵又發(fā)現(xiàn)了2.1萬(wàn)億立方米頁(yè)巖氣資源，而且該項(xiàng)目2017年產(chǎn)100億立方米，未來(lái)還有進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)能的條件。今年3月，中石化在威遠(yuǎn)、榮縣探明儲(chǔ)量1247億立方米的頁(yè)巖氣田，今年將建成10億立方米產(chǎn)能；在丁山-東溪區(qū)塊，中石化4270米頁(yè)巖氣層試獲日產(chǎn)31萬(wàn)立方米高產(chǎn)氣流，具有千億方級(jí)氣田開(kāi)發(fā)潛力。中石油也在四川盆地發(fā)現(xiàn)了大量常規(guī)和非常規(guī)天然氣資源。由于輸氣能力的限制，四川盆地天然氣的開(kāi)發(fā)進(jìn)度受到制約。

不僅是中石化，中石油在西氣東輸上也面臨同樣矛盾。西氣東輸建設(shè)了一線、二線、三線，現(xiàn)在要建設(shè)四線，每條線都是根據(jù)上游當(dāng)時(shí)的氣源資源供應(yīng)能力建設(shè)，在一些地方形成了多線并行的情景，在一些節(jié)點(diǎn)上形成了過(guò)于集中的樞紐。現(xiàn)在來(lái)自西部的中亞D線、新疆和青海天然氣開(kāi)發(fā)都需要再建新的輸氣能力，有些節(jié)點(diǎn)的路由也成為制約因素。

現(xiàn)有的油氣體制生產(chǎn)效率低。中國(guó)油氣行業(yè)以全球50%的油氣從業(yè)人員，使用了全球30%的油氣勘探開(kāi)發(fā)裝備，僅實(shí)現(xiàn)了1.5%的原油探明可采儲(chǔ)量和4.4%的原油產(chǎn)量；2.8%的天然氣探明可采儲(chǔ)量和4.1%的天然氣產(chǎn)量，生產(chǎn)效率低。造成這個(gè)困局的根本原因就是行業(yè)過(guò)于封閉，高度壟斷一體化的體制導(dǎo)致外部的資金和創(chuàng)新能力弱。美國(guó)打一口頁(yè)巖油氣井只需要100多萬(wàn)美元，我國(guó)需要超過(guò)5000萬(wàn)人民幣，比美國(guó)高了近7倍。

此外，在全國(guó)天然氣上游供應(yīng)能力上，中石油、中石化和中海油約占全國(guó)天然氣上游供應(yīng)市場(chǎng)總量的98%，占全國(guó)17個(gè)投運(yùn)LNG接收站的90%，占全國(guó)油氣管道主干線的95%。天然氣長(zhǎng)輸管線按里程計(jì)算，中石油占69%，中石化占8%，中海油占7%，其他企業(yè)占16%。三大油承受了大量管網(wǎng)、接收站建設(shè)的投資壓力，在一定程度上也影響了在上游勘探開(kāi)發(fā)的資金投入能力。

據(jù)自然資源部公布的我國(guó)油氣資源儲(chǔ)量顯示，石油、天然氣和煤層氣勘查新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量都呈現(xiàn)了下降趨勢(shì)。其中，2017年石油勘查新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量從2012年的15.22億噸降至2017年的8.77億噸，天然氣從9610億立方米降至5554億立方米，煤層氣從1274億立方米降至105億立方米。

如何組建國(guó)家油氣管網(wǎng)公司

根據(jù)有關(guān)專家介紹，新管網(wǎng)公司的建立將分三階段實(shí)施：一是中石油、中石化和中海油將旗下管道資產(chǎn)及員工剝離，并轉(zhuǎn)移至新公司，再按各自管道資產(chǎn)的估值厘定新公司的股權(quán)比例；二是新管網(wǎng)公司獲注入資產(chǎn)后，國(guó)家將進(jìn)行注資，并擬引入社會(huì)資本，包括國(guó)家投資基金及民營(yíng)資本，新資金將用于擴(kuò)建管網(wǎng)；三是新管網(wǎng)公司將進(jìn)入資本市場(chǎng)上市，為尋求穩(wěn)定收益的資金提供投融資渠道。

三大油氣公司都是上市公司，將上市公司的資產(chǎn)剝離是需要做大量工作的。首先，需要對(duì)三大油氣公司管網(wǎng)資產(chǎn)的界定和估值，是按照資產(chǎn)原值評(píng)估，還是按照收益評(píng)估？國(guó)家發(fā)展改革委2016年印發(fā)的《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，改變了天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格“一線一價(jià)”的定價(jià)辦法，確定了“準(zhǔn)許成本加合理收益”的定價(jià)原則，確定天然氣管道運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)許收益率明確為稅后全投資收益率8%。

2017年，國(guó)家發(fā)展改革委完成了對(duì)13家天然氣跨省管道運(yùn)輸企業(yè)的定價(jià)成本監(jiān)審。這些管道的準(zhǔn)許成本基本確定，稅后8%的全資收益也已確定。經(jīng)過(guò)2018年一年的運(yùn)營(yíng)，相關(guān)的投資界線和收益水平都基本確定，以此作為估值不會(huì)影響投資人的利益。而從上市公司剝離的資產(chǎn)仍作為上市公司在新建管網(wǎng)公司的股份，收益也不會(huì)影響投資人的收益。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家，天然氣管網(wǎng)的投資收益一般只有6%。天然氣管道的使用壽命非常長(zhǎng)，如果管理得當(dāng)，可以運(yùn)行50年。北美有的管道運(yùn)行超過(guò)70年仍完好無(wú)損，俄羅斯和歐洲也有很多管道運(yùn)行至今超過(guò)50年。

新管道公司將是一個(gè)資本規(guī)模巨大的企業(yè)，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》估算，若按照“三桶油”各自運(yùn)營(yíng)管道資產(chǎn)的評(píng)估，新公司估值預(yù)計(jì)在3000億～5000億元，加上超過(guò)50%的國(guó)家注資和社會(huì)融資，資本規(guī)模將超過(guò)萬(wàn)億元。這種資本規(guī)模巨大，同時(shí)具有巨大發(fā)展前景和穩(wěn)定收益率的企業(yè)是社保基金和各種保險(xiǎn)基金、企業(yè)退休年金、組合投資基金、銀行長(zhǎng)期存款等非常理想的投資標(biāo)的。新公司將具有良好融資能力，無(wú)論是貸款還是發(fā)債，不僅中國(guó)的投資機(jī)構(gòu)會(huì)爭(zhēng)相參與投資，國(guó)際基金也會(huì)蜂擁而至，對(duì)于擴(kuò)大國(guó)際融資能力會(huì)起到積極作用，對(duì)擴(kuò)大高水平對(duì)外開(kāi)放將具有積極意義，為中國(guó)進(jìn)一步融入世界提供了一個(gè)利益契合。

未來(lái)，新的管網(wǎng)公司還具備進(jìn)入資本市場(chǎng)進(jìn)行股權(quán)融資和上市融資的良好條件。一旦進(jìn)入資本市場(chǎng)，其規(guī)模和穩(wěn)定性，對(duì)于中國(guó)股市將起到舉足輕重的地位，對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，降低股市波動(dòng)性會(huì)產(chǎn)生積極效果。

對(duì)新建國(guó)家管網(wǎng)公司還有哪些顧慮

能否實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一張網(wǎng)”的高效運(yùn)行調(diào)配

根據(jù)剛剛修訂的國(guó)家能源局《石油天然氣規(guī)劃管理辦法》，跨境、跨省干線原油、成品油、天然氣管道納入國(guó)家石油天然氣規(guī)劃，并提出按照“全國(guó)一張網(wǎng)”的理念優(yōu)化布局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展，突出近期、兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體規(guī)劃、分步實(shí)施，提升管網(wǎng)輸送能力，擴(kuò)大管網(wǎng)覆蓋范圍，加強(qiáng)管網(wǎng)互聯(lián)互通，及時(shí)消除管輸瓶頸。

國(guó)家管網(wǎng)公司是產(chǎn)業(yè)鏈中游的專業(yè)化公司，還有省級(jí)管網(wǎng)公司、支線公司等，其他企業(yè)有上游資源和下游市場(chǎng)，資金能夠保障，符合國(guó)家規(guī)劃也可以獲得跨省長(zhǎng)輸管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)。國(guó)家管網(wǎng)公司要加強(qiáng)與中游其他管網(wǎng)公司協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一張網(wǎng)”的高效運(yùn)行調(diào)配。

油氣管輸與生產(chǎn)銷售分離是否影響供應(yīng)安全

英國(guó)的天然氣以前也是由一家集天然氣勘探開(kāi)發(fā)、采購(gòu)、輸配及分銷于上下游縱向一體化的國(guó)有企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，即英國(guó)天然氣公司（British Gas，BG）。1982年，撒切爾政府曾試圖對(duì)天然氣市場(chǎng)進(jìn)行改革，打破BG對(duì)市場(chǎng)的壟斷，但決心不夠效果不彰，至1985年BG的市場(chǎng)占有率依然是100%。1993年10月前實(shí)現(xiàn)了管網(wǎng)剝離；1993年，BG將輸送和銷售分開(kāi)結(jié)算，BG被分成了BGE和BGT兩家公司；1994年，BG根據(jù)政府要求，設(shè)立獨(dú)立管道輸配子公司Transco；1997年，將天然氣零售業(yè)務(wù)剝離為新公司Centrica。在多次拆分剝離中，員工歸屬的公司雖然發(fā)生多次變化，但員工的崗位并沒(méi)有變，經(jīng)驗(yàn)證明如果管理得當(dāng)是可以保證改革穩(wěn)定過(guò)度的。

歷史上五大發(fā)電公司和國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)的拆分也沒(méi)有影響電力供應(yīng)的安全。國(guó)家管網(wǎng)公司是成建制地劃歸新公司，還有基層黨組織的堡壘作用，安全問(wèn)題我們應(yīng)該有充足的信心。

（作者為中國(guó)能源網(wǎng)首席研究員）